黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，全面總結中國特色社會主義發展實踐經驗，著眼于中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，提出加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，為做好金融外匯工作提供了根本遵循。外匯管理部門要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習、深刻領會新發展格局的內涵，堅持以人民為中心和系統觀念，總結外匯領域改革開放的歷史經驗，有序推進高水平資本項目開放，提升跨境貿易投資自由化便利化水平，有效防范化解跨境資本流動風險，更好地服務于全面建設社會主義現代化國家新征程。

40年來我國外匯市場建設形成兩條邏輯主線

習近平總書記在十九屆五中全會上指出，改革開放以來，特別是加入世界貿易組織后，我國加入國際大循環，市場和資源“兩頭在外”，形成“世界工廠”發展模式。這是從我國國情出發，通過參與國際經濟大循環，積極利用外匯資金和國際市場來彌補國內資本要素的短缺。作為對外開放的重要環節，外匯管理各項工作聚焦外匯市場主要矛盾，在政策取向、管理制度和管理理念上強調增加外匯有效供給、合理分配外匯需求，形成了發揮外匯資金和國際市場作用的兩條邏輯主線，為我國經濟快速發展保駕護航。

用好外匯資金要素，推動我國資源稟賦實現三個歷史性轉變

外匯市場經歷了從引入到取消外匯券的歷史轉變。為解決改革開放初期的外匯短缺問題，1980年4月，國務院授權中國銀行發行以人民幣為面值的外匯券，憑外幣兌換的外匯券可在指定場所購買人民幣無法買到的緊缺商品，在當時匯率雙軌制下還可按較低的官方匯率兌換外幣。到1993年年末，我國外匯儲備為212億美元，相比1979年增長了24倍，外匯短缺局面有所改善。1994年年末，外匯券完成歷史使命，退出歷史舞臺。

外匯市場經歷了從強制結售匯到意愿結售匯的歷史轉變。1994年外匯管理體制改革，取消了外匯留成制，建立起銀行結售匯制度。改革伊始，為維護外匯供求平衡，政策上要求中資企業把外匯收入賣給外匯指定銀行，再由外匯指定銀行將超限額的外匯頭寸拿到銀行間外匯市場平盤；同時，對外商投資企業提出自求平衡的要求，以在客觀上保證外匯資金向國家集中。1994年外匯體制改革成效顯著，到1995年年末，我國外匯儲備增至736億美元。1996年6月，將外商投資企業納入銀行結售匯體系，為1996年我國接受國際貨幣基金組織第八條款，實現經常項目可兌換打下基礎。在經歷了亞洲金融危機沖擊后，按照對經常項目轉移支付不予限制的要求，我國逐步放松對企業外匯賬戶的開立和額度限制，降低結售匯的強制性。2007年，取消賬戶限額管理，允許企業根據經營需要自主保留外匯；2008年，修訂后的《中華人民共和國外匯管理條例》明確企業和個人可以按規定保留外匯或者將外匯賣給銀行。

外匯市場經歷了從“寬進嚴出”到均衡管理的歷史轉變。改革開放初期，為增加外匯有效供給緩解外匯短缺，政策層面提出了“獎出限入”的貿易政策、“填平補齊”的產業政策和“寬進嚴出”的外匯政策，鼓勵企業出口創匯。上述管理理念一直延續到新世紀初。1996年經常項目實現可兌換后，我國資本項目開放遵循“先流入后流出”的思路，無論是早期開放的直接投資領域還是稍后開放的證券投資領域皆是如此。2001年，我國加入世界貿易組織后，我國外商直接投資匯兌管理大幅放寬，資本金結匯由外匯局審批改為由銀行直接辦理；2005年啟動人民幣匯率形成機制改革后，我國于2006年取消了對外直接投資購匯額度限制。2002年我國在證券投資領域推出了合格境外機構投資者制度，開放了境外非居民投資的流入渠道；2006年，擇機推出了合格境內機構投資者制度，開放了境內居民投資的流出渠道。新世紀以來，我國資源稟賦格局和外匯市場供求關系發生了深刻轉變。2006年，中央經濟工作會議明確提出，影響我國國際收支平衡的主要矛盾已由過去的外匯短缺轉為貿易順差過大和外匯儲備增加過快。外匯管理的理念也逐漸從“寬進嚴出”轉向均衡管理，在2014至2017年陸續推出的“滬港通”“深港通”和“債券通”等改革舉措，都體現了流入和流出雙向、均衡開放的特征。

有效利用國際市場，充分發揮國際大循環對國內大循環的促進作用

改革開放以來，我國利用國際市場經歷了兩個發展階段。第一階段是改革開放初期，利用國際金融市場的方式以境外貿易融資和銀行貸款等間接融資方式為主。這一階段，我國對外融資主要來自日本、中國香港，且在上世紀90年代中期之前以對外借款為主，1979年至1991年期間對外借款總額達525.6億美元。第二階段是新世紀以來，利用國際金融市場的方式以境外資本市場發行股票和債券等直接融資方式為主。入世以來，我國深度融入全球產業鏈，企業國際化水平大幅提高，對外融資重點轉向歐美發達國際金融市場，先后出現了以中概股和中資美元債為代表的直接融資渠道。1992年，第一支中概股在美上市，2004年后境內企業赴美上市數量持續增長，到2020年年末，在美中概股總市值約2.1萬億美元。同期，中資機構海外發債存量也近1萬億美元，其中約90%屬于以美元計價債券。

當前我國內外部環境已發生深刻變化。一是我國外匯市場告別外匯短缺的歷史時期，進入到高質量發展新階段。“十三五”時期，境內金融市場的開放吸引境外投資者增持人民幣資產，優化我國對外負債幣種結構。2020年，凈流入我國債券市場的境外資金達1.3萬億元人民幣，人民幣資產對全球資金的吸引力正在明顯增強。二是我國金融要素流動逐步跨越依托國際金融市場彌補資金不足的歷史時期，走向收支平衡和人民幣跨境使用新階段。2008年國際金融危機以來，經常項目年度順差與同期國內生產總值（GDP）之比由9.9%降至2%以內的合理區間，進出口總額占同期GDP比重從61.8%大幅下降至31.8%。三是外匯儲備逐步跨越快速積累的歷史時期，走向規模相對穩定、結構不斷優化的新階段。近年來我國外匯儲備規模始終保持在3萬億美元之上，穩居世界第一，有效應對國際金融市場的大幅波動，成為國家經濟金融安全的穩定器和壓艙石。四是我國外匯市場逐步跨越匯率單向變動歷史時期，走向彈性擴大、韌性增強新階段。自2017年以來，盡管存在中美經貿摩擦和新冠肺炎疫情等外部沖擊，我國跨境資本流動和外匯供求仍保持總體平衡，人民幣匯率雙向波動、彈性明顯增強。

新發展格局下要統籌國內國際兩個大局

我國正在發展開放型大國經濟。習近平總書記指出，大國經濟的優勢就是內部可循環，國內循環越順暢，越有利于構建新發展格局。在新發展格局下，要堅持系統觀念，在不斷變化的世情國情中把握外匯領域主要矛盾和趨勢變化，在發揮好外匯資金和國際市場積極作用的同時，更好地發揮我國超大規模經濟體的內在優勢，統籌本外幣和國內國際市場，推動我國經濟高質量發展。

統籌本幣和外幣是構建大國經濟新發展格局的內在要求

大國經濟條件下我國統籌本外幣的重點在人民幣。從歷史上看，經濟強，則貨幣強。伴隨我國綜合國力的提升，統籌本外幣的核心是增強對人民幣的信心，政策取向上對本外幣一視同仁。這有利于市場主體減少貨幣錯配，規避匯率風險，增強經濟、金融發展的自主性。

2008年國際金融危機以來，以人民幣為主的國際大循環初具規模。新中國成立以來的較長時間內，統籌本外幣的重點是增加外匯供給，平衡外匯收支。1968年，我國內地曾在對香港貿易中試行人民幣計價結算，并在1970年向全國推行。其時，人民幣替代的是外幣計價功能而非跨境使用功能。2004年，港澳人民幣業務的正式推出是人民幣區域化的重要標志，人民幣從單純的跨境計價進入到跨境使用的新階段。但該政策的核心不是鼓勵人民幣跨境使用，而是建立人民幣“有序回流”的機制。2008年國際金融危機后，市場需求牽引政策供給，人民幣資產對全球吸引力上升，以人民幣支付進口和對外合作、再通過出口收取人民幣和境外主體投資境內金融市場等渠道回流境內的人民幣循環逐步形成。2016年10月，人民幣正式加入國際貨幣基金組織特別提款權（SDR）貨幣籃子。根據《2020年人民幣國際化報告》，2019年人民幣在國際貨幣基金組織成員國持有儲備資產的幣種構成中排名第五，在國際主要支付貨幣中排名第五，人民幣跨境收付占同期本外幣跨境收付總額近四成，創歷史新高。

統籌國內和國際市場是推動我國實現高質量發展的重要保障

大國經濟條件下統籌國內、國際兩個金融市場的關鍵在國內市場。大國經濟的重要特征是內需主導。當前，強大的國內市場是我國最大的競爭力，也是對外開放最大的吸引力，是統籌國內、國際兩個金融市場的關鍵。通過國內金融市場全面與國際最佳實踐對接，市場主體可以協調使用境內外金融市場獲得所需的資金和金融服務，整合兩個市場、兩種資源，有利于優化資源配置效率，提高金融服務實體經濟質量和效率；有利于降低實體經濟融資成本，降低融資的風險溢價；有利于增強我國金融國際競爭力，實現從金融大國走向金融強國。

我國以國內金融市場為主的多層次在岸市場發展已取得長足進步。20世紀90年代，我國證券交易所剛剛建立不久，市場規模和活躍度受到限制。2005年股權分置等金融改革逐步到位，資本市場市場化、法治化、國際化水平不斷提升，為我國企業提供了多元化的融資渠道。2019年，上交所和深交所股票首次公開的募股（IPO）籌資額分別排名全球第二和第五位，各類機構發行債券超45萬億元。國內金融市場的投資價值和國際屬性顯著增強。自2002年開始，證券市場的合格投資者制度和互聯互通安排，取代了1992年建立的B股市場，成為非居民投資國內金融市場的主渠道。2020年年末，境外機構和個人持有我國股票和債券資產總計6.74萬億元，在近五年內增長了約4倍，成為在新發展階段促進國際收支平衡的重要因素。

“十四五”時期外匯領域改革開放服務于加快構建新發展格局

“十四五”時期是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，必須要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征、新要求，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，加快構建新發展格局。

外匯管理部門要貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，把握新發展格局的內涵，聚焦高質量發展階段外匯領域的主要矛盾：全面分析外匯市場供求關系的深刻變化，著力解決外匯政策尚無法完全滿足我國構建更高水平開放型經濟新體制和應對國際資本高強度流動兩個維度需要的矛盾。為此，要以深化外匯領域供給側結構性改革為主線，著力增加兩個供給：一是增加金融開放的政策供給，穩步推進高水平開放；二是增加金融安全的政策供給，維護國家金融安全。

在統籌國內、國際兩個大局中要堅持系統觀念，平衡好三對關系：一是統籌平衡好本幣和外幣的關系，既要穩慎推進人民幣國際化，又要保持跨境資金流動總體穩定；二是統籌平衡好國內循環和國際循環的關系，以人民幣和國內市場為基礎的國內大循環不是封閉的國內循環，而是更加開放的雙循環，要更好地發揮跨境資金流動和國際市場的外循環作用，實現國內國際雙循環相互促進；三是統籌發展和安全的關系，既要推進外匯領域改革開放，又要積極防范外匯風險，維護國家經濟金融安全。

在“十四五”時期的各項工作中，必須堅持四項原則：一是堅持金融服務實體經濟，促進貿易投資自由化便利化；二是堅持外匯領域改革開放不走回頭路，“打開的窗戶不會再關上”；三是堅持宏觀逆周期調節，保持微觀政策跨周期的一致性、穩定性和可預期性，不以微觀手段解決宏觀問題；四是堅決守住不發生系統性金融風險的底線，構建與高水平資本項目開放相適應的風險防控體系。未來的主要工作任務包括以下四個方面：

強化市場在外匯資源配置中的決定性作用。一是實行高水平的貿易投資自由化便利化，在有效防范跨境資金大幅波動風險前提下，遵循服務實體和風險可控的原則，推動實現高效、安全、低成本的跨境貿易結算，放寬或取消對跨境投融資規模、資金使用等的限制。二是深化人民幣匯率形成機制改革，循序漸進推進匯率市場化改革，發揮匯率調節國際收支平衡“自動穩定器”的作用。三是建設開放多元、功能健全的外匯市場，拓展外匯市場交易品種范圍，擴大市場參與主體范圍，增強境內市場的國際影響力和金融機構的全球參與度。

穩步推進高水平資本項目開放和貿易投資自由化便利化。一是以服務實體經濟發展為根本，配合金融市場雙向開放，實現較高水平的資本項目開放。形成適應“準入前國民待遇+負面清單”外資管理新模式的外商直接投資外匯管理法規體系。整合金融市場開放渠道，提高金融市場的國際化水平。二是穩慎推進人民幣國際化，堅持市場驅動和企業自主選擇，營造以人民幣自由使用為基礎的新型互利合作關系，通過跨境人民幣使用降低跨境資本流動潛在風險。三是構建以人民幣為中心的面向全球的跨境投融資體系，提高境內市場在金融要素供給中的作用。

提升資本項目開放條件下國家治理體系和治理能力現代化水平。一是完善跨境資本流動宏觀審慎管理，維護外匯市場穩定和國家經濟金融安全。二是完善跨境資本流動微觀監管，維護外匯市場競爭秩序和消費者合法權益，以“零容忍”態度嚴厲打擊外匯領域違法違規活動。三是健全對外金融資產負債及交易統計制度，提高國際收支統計透明度，構建依托人工智能和大數據技術的跨境資本流動監測體系。四是完善涉外經貿法律和規則體系，推動《中華人民共和國外匯管理條例》修訂，為建設更高水平開放型經濟新體制提供法律保障。

完善中國特色外匯儲備經營管理。一是持續加強分析研判，不斷優化貨幣和資產結構，深化全領域投資能力建設，提升運營管理現代化水平。二是堅持商業化原則，積極創新業務模式，穩妥審慎推進多元化運用。三是強化底線思維，做好對重大風險的前瞻性分析、預警、評估和應對，切實防范各類風險。