——外匯局資本項(xiàng)目管理司司長郭松就跨境擔(dān)保外匯管理改革有關(guān)問題接受金融時報(bào)記者專訪

記者  許志平

為深化外匯管理體制改革，規(guī)范跨境擔(dān)保項(xiàng)下收支行為，促進(jìn)企業(yè)投融資便利化，有序推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換，日前，國家外匯管理局出臺了《跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定》（匯發(fā)[2014]29號，以下簡稱《規(guī)定》）。為此，國家外匯管理局資本項(xiàng)目管理司司長郭松就相關(guān)問題接受了本報(bào)記者專訪。

問：此次出臺跨境擔(dān)保外匯管理改革的主要背景是什么？

答：改革前的跨境擔(dān)保外匯管理主要法規(guī)是上世紀(jì)90年代制定的，在當(dāng)時歷史條件下，對于促進(jìn)我國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，支持對外貿(mào)易發(fā)展，促進(jìn)勞務(wù)出口和引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備及資金，順利開展對外金融活動發(fā)揮了積極的作用。

隨著我國涉外經(jīng)濟(jì)的快速增長，國際收支交易規(guī)模的不斷擴(kuò)大，跨境擔(dān)保行為也日趨多樣化和復(fù)雜化，過去的法規(guī)僅涵蓋對外擔(dān)保和外保內(nèi)貸，未涉及其他類型的跨境擔(dān)保，已不能滿足當(dāng)前市場發(fā)展需求。同時，已經(jīng)明確的相關(guān)擔(dān)保管理政策，審批、核準(zhǔn)手續(xù)較多，相對于市場需求來說管理方式較為滯后，對企業(yè)境內(nèi)外融資涉及的跨境擔(dān)保有較多資格條件限制，企業(yè)經(jīng)營成本較高。

因此，在推動簡政放權(quán)和資本項(xiàng)目開放的大背景下，外匯局以“五個轉(zhuǎn)變”為指導(dǎo)思想，調(diào)整管理思路，在前期充分調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，適時出臺了《規(guī)定》，根據(jù)外匯管理的目標(biāo)和職責(zé)，合理界定跨境擔(dān)保的外匯管理范圍，將符合法律的形式要求、以付款為擔(dān)保履約方式、對國際收支可能產(chǎn)生重要影響的所有類型跨境擔(dān)保納入政策調(diào)整范圍，大幅放松跨境擔(dān)保外匯管理，有助于解決境內(nèi)企業(yè)融資難、融資貴等實(shí)際問題，推動資本項(xiàng)目的總體可兌換進(jìn)程。

問：此次改革在簡政放權(quán)方面有哪些體現(xiàn)？

答：《規(guī)定》大力推進(jìn)簡政放權(quán)，大幅改善境內(nèi)企業(yè)的投融資政策環(huán)境。取消所有與跨境擔(dān)保相關(guān)的事前審批，取消擔(dān)保履約事前核準(zhǔn)以及大部分業(yè)務(wù)資格條件限制，代之以比例自律和登記管理；只將“擔(dān)保履約后新增居民對非居民負(fù)債或債權(quán)的部分跨境擔(dān)保”納入逐筆登記范圍。同時，清理整合法規(guī)，共廢止跨境擔(dān)保外匯管理相關(guān)規(guī)范性文件12項(xiàng)，提高了外匯管理政策透明度。

問：此次改革將怎樣緩解境內(nèi)企業(yè)融資難、融資貴？

答：改革實(shí)現(xiàn)中、外資企業(yè)統(tǒng)一待遇，為境內(nèi)企業(yè)融資提供了更大便利。在內(nèi)保外貸領(lǐng)域，取消了針對交易主體的資格條件限制，取消了融資性和非融資性擔(dān)保之間、銀行和非銀行機(jī)構(gòu)之間的管理政策差別。在外保內(nèi)貸領(lǐng)域，在符合相關(guān)限制性條件的情況下，取消境內(nèi)中資企業(yè)需事前向外匯局申請外保內(nèi)貸額度的做法，允許中、外資企業(yè)自行簽約，并允許在凈資產(chǎn)的1倍內(nèi)辦理擔(dān)保履約，統(tǒng)一并大幅度改善境內(nèi)中、外資企業(yè)的外保內(nèi)貸政策。境內(nèi)企業(yè)可在接受境外機(jī)構(gòu)擔(dān)保的情況下，以較低成本更為便捷地從境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)融資，可在一定程度上緩解其融資難、融資貴的問題。

問：《規(guī)定》出臺后，境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個人在提供內(nèi)保外貸時無需事前審批，發(fā)生擔(dān)保履約也無需事前核準(zhǔn)，會否為境內(nèi)機(jī)構(gòu)或個人向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)提供便利？

答：《規(guī)定》取消或大幅簡化內(nèi)保外貸事前審批和登記手續(xù)，有利于改善我國企業(yè)境外投融資的政策環(huán)境，促進(jìn)我國境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個人在境外合法合理地開展投融資活動，符合金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的總體要求。同時，為了防止少數(shù)境內(nèi)機(jī)構(gòu)或個人惡意利用內(nèi)保外貸渠道向境外進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，《規(guī)定》通過擔(dān)保信息披露、銀行盡職審查、擔(dān)保人履約傾向?qū)徍恕⑦`約后對新簽約的控制、非現(xiàn)場核查和外匯檢查等諸多手段，大幅提高擔(dān)保人在惡意違約后在聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)上可能支付的成本，督促擔(dān)保人合規(guī)誠信經(jīng)營。

其中，根據(jù)《規(guī)定》，內(nèi)保外貸項(xiàng)下?lián)Ｈ藶榉倾y行機(jī)構(gòu)的，在境外債務(wù)人償清因擔(dān)保人履約而對境內(nèi)擔(dān)保人承擔(dān)的債務(wù)之前，未經(jīng)外匯局批準(zhǔn)，擔(dān)保人須暫停簽訂新的內(nèi)保外貸合同。這一規(guī)定將在一定程度上限制境內(nèi)機(jī)構(gòu)或個人借擔(dān)保履約向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。

問：境內(nèi)機(jī)構(gòu)是否能夠自由簽訂除內(nèi)保外貸、外保內(nèi)貸以外的“其他形式跨境擔(dān)保”合同？

答：根據(jù)《規(guī)定》，除內(nèi)保外貸、外保內(nèi)貸需要履行必要的外匯登記手續(xù)并遵守部分資格條件限制外，境內(nèi)機(jī)構(gòu)可自行簽訂其他形式的跨境擔(dān)保合同。需要指出的是，《規(guī)定》只是統(tǒng)一取消了在擔(dān)保簽約環(huán)節(jié)的外匯管理限制，但并不意味著與擔(dān)保合同內(nèi)容密切相關(guān)的其他領(lǐng)域沒有限制或取消了限制，如外債管理、跨境投資、物權(quán)擔(dān)保等領(lǐng)域仍然存在必要的限制性規(guī)定。

因此，盡管外匯管理合規(guī)狀況不會影響擔(dān)保合同的效力，但一旦合同內(nèi)容與外匯管理規(guī)定或其他領(lǐng)域的限制性規(guī)定產(chǎn)生沖突，則可能導(dǎo)致?lián)：贤豢蓤?zhí)行。擔(dān)保項(xiàng)下債權(quán)人能否順利主張擔(dān)保權(quán)利、擔(dān)保人能否順利履行擔(dān)保履約義務(wù)，擔(dān)保合同的簽訂需要符合“無潛在沖突原則”。即，除《規(guī)定》另有明確規(guī)定外，跨境擔(dān)保的簽約及擔(dān)保履約后可能新發(fā)生的跨境債權(quán)債務(wù)或資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系，不得與現(xiàn)行資本項(xiàng)目規(guī)定或相關(guān)部門的其他限制性規(guī)定存在潛在沖突。如存在沖突，則擔(dān)保合同無法履行；如沒有沖突，則擔(dān)保合同可以履行。因此，這可在很大程度上防止違規(guī)簽訂跨境擔(dān)保合同的各種情形。

問：此次改革在便利跨境擔(dān)保活動的同時，如何防范異常資金流動風(fēng)險(xiǎn)？

答：為了應(yīng)對大額、集中的擔(dān)保履約而引發(fā)的對外債權(quán)和債務(wù)急劇上升對國際收支造成的風(fēng)險(xiǎn)，《規(guī)定》采取的主要風(fēng)險(xiǎn)控制手段有：一是逐筆采集可能新增對外債權(quán)債務(wù)的擔(dān)保簽約和履約數(shù)據(jù)，二是通過擔(dān)保履約傾向?qū)徍耍ūM職審核）、違約后暫停新簽約、資金用途負(fù)面清單等自律性要求約束當(dāng)事各方的跨境擔(dān)保交易行為，三是通過債權(quán)債務(wù)登記、非現(xiàn)場核查和外匯檢查等手段，加強(qiáng)對違規(guī)擔(dān)保行為的監(jiān)測和處理力度，四是通過國際收支保障條款保留外匯局對跨境擔(dān)保管理方式進(jìn)行適時調(diào)整的權(quán)力。通過以上安排，擔(dān)保項(xiàng)下跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

問：全面取消事前審批核準(zhǔn)手續(xù)后，如何保證擔(dān)保當(dāng)事各方能夠切實(shí)履行《規(guī)定》中明確的各項(xiàng)自律義務(wù)？

答：此次改革，一方面，根據(jù)簡政放權(quán)要求，全部取消了簽約環(huán)節(jié)的外匯管理限制性規(guī)定及各種事前審核環(huán)節(jié)；另一方面，為了保留“牙齒”并滿足風(fēng)險(xiǎn)防范需要，仍然保留了較多屬于自律性質(zhì)、但違反以后會導(dǎo)致行政處罰的限制性規(guī)定。

上述“放權(quán)+自律”的管理方式，更加接近市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理理念，明確了跨境擔(dān)保相關(guān)主體的自律性規(guī)定，例如違約暫停、履約傾向?qū)徍恕①Y金用途限制、盡職調(diào)查、如實(shí)陳述義務(wù)、道德約束等等，并明確了相應(yīng)的處罰規(guī)定，可達(dá)到“事前防君子、事后防小人”的目的。

問：當(dāng)前，我國外匯收支總體上仍面臨凈流入壓力。對此，《規(guī)定》中有哪些政策安排？

答：針對當(dāng)前我國外匯收支面臨的凈流入壓力，此次改革對不同類型的跨境擔(dān)保采取了有所區(qū)別的制度安排：對于內(nèi)保外貸（擔(dān)保履約后形成對外債權(quán)），取消了繁雜的管理手續(xù)；對于可能引發(fā)資金流入的外保內(nèi)貸（擔(dān)保履約后形成外債），仍堅(jiān)持進(jìn)行適度的規(guī)范和限制。

問：我們注意到，2009年，外匯局提出了外匯管理理念和方式“五個轉(zhuǎn)變”。今年以來，外匯局也把“五個轉(zhuǎn)變”作為工作重點(diǎn)。請問在此次改革中如何體現(xiàn)？

答：《規(guī)定》的出臺是資本項(xiàng)目管理領(lǐng)域踐行“五個轉(zhuǎn)變”的重要體現(xiàn)。具體來說，此次改革取消了跨境擔(dān)保的審批和核準(zhǔn)環(huán)節(jié)，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到跨境資金流動的監(jiān)測分析，實(shí)現(xiàn)了從重“審批”向重“監(jiān)測分析”的轉(zhuǎn)變；在取消指標(biāo)核定和逐筆審核的同時，強(qiáng)化了對跨境擔(dān)保主體和行為的事后核查，實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)調(diào)“事前監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“事后管理”；《規(guī)定》弱化了對擔(dān)保交易行為的逐筆合規(guī)管理，更多強(qiáng)調(diào)對擔(dān)保交易境內(nèi)主體的管理，在簡化交易主體分類標(biāo)準(zhǔn)的同時，對不同類型主體進(jìn)行有所差別的分類管理，如銀行較非銀行機(jī)構(gòu)更為寬松，大機(jī)構(gòu)較中小機(jī)構(gòu)更為寬松等，實(shí)現(xiàn)了從“行為管理”到“主體管理”的過渡；取消跨境擔(dān)保事前審核中的資格條件限制，將部分擔(dān)保類型的登記環(huán)節(jié)定性為“程序性審核”，把違規(guī)排查工作轉(zhuǎn)移到事后非現(xiàn)場核查和外匯檢查，實(shí)現(xiàn)了從“有罪假設(shè)”向“無罪假設(shè)”的轉(zhuǎn)變；在大幅放開跨境擔(dān)保的前提下，對跨境擔(dān)保項(xiàng)下資金用途提出“負(fù)面清單”，實(shí)現(xiàn)了從“正面清單”到“負(fù)面清單”的轉(zhuǎn)變。

問：《規(guī)定》正式實(shí)施已兩月有余，能否請您介紹下目前的實(shí)施情況？

答：自6月1日《規(guī)定》正式實(shí)施以來，銀行、企業(yè)對改革持歡迎態(tài)度，銀行表示機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，中資企業(yè)在當(dāng)?shù)赝鈪R局的業(yè)務(wù)辦理時間明顯縮短。從業(yè)務(wù)量增長情況看，跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)總體運(yùn)行平穩(wěn)，納入登記管理的內(nèi)保外貸和外保內(nèi)貸兩類跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)中，內(nèi)保外貸的擔(dān)保余額增長相對較快，沒有發(fā)生跨境擔(dān)保履約異常增長情況。

問：下一步，外匯局還將采取哪些措施深化該項(xiàng)改革？

答：下一步，外匯局將繼續(xù)關(guān)注市場反饋和進(jìn)一步政策訴求，推進(jìn)投融資便利化，切實(shí)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。同時，加強(qiáng)跨境擔(dān)保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)監(jiān)測，加強(qiáng)非現(xiàn)場核查與風(fēng)險(xiǎn)管理，為下一步深化外匯管理體制改革、加快推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換奠定基礎(chǔ)。

（原文載于2014年8月20日《金融時報(bào)》第2版）